국회의 헌법상 지위

Ⅰ. 들어가면서  

올해 3월 한국갤럽이 국민들을 상대로 한 신뢰도 조사에서 국회는 신뢰도 15%를 차지함으로써 바로 윗 단계인 대기업에 대한 신뢰도 31%의 절반에도 못미치는 압도적인 꼴지를 기록했습니다. 한마디로 대한민국에서 가장 믿지 못할 집단이라는 평가입니다. 그리고 2017년  통계청이 발간한 한국의 사회지표에서도 국회는 4점 만점에 1.8점으로 국가의 공공기관중 유일한 1점대 기관이라는 불명예스런 기록도 가지고 있습니다.

 

 

 

여기에 얼마전 일부 국회의원들이 영수증을 이중으로 청구해서 관련비용을 덤으로 챙겼다는 의혹은 이러한 신뢰도 꼴지가 결코 국민들의 감정적 대응만은 아니라는 점을 보여주고 있습니다.  사실 국회는 권력분립의 한 축으로써 반드시 필요한 존재이지만, 국회를 구성하는 국회의원들의 구시대적인 행태는 국민들의 눈높이를 전혀 맞추지 못하는 측면이 있습니다.

 

 

 

 

국회는 권력분립의 한 축으로써 입법작용을 담당하고 있습니다. 이러한 입법작용에 대해서 헌법은 국회에 특별한 역할과 지위를 부여하고 있습니다. 그것은 무엇보다 입법이 국가질서의 최고규범인 헌법을 일차적으로 구체화시키는 기능을 하며, 집행과 사법은 결과적으로 헌법과 법률에 따라 활동하는 것을 원칙으로 하기때문입니다. 그리고 헌법의 일차적 구체화로서의 입법에는 국민의 의사가 최대한 반영되어야 한다는 측면에서 국민의 다양한 의사를 반영시킬 수 있는 집단적 대표로서 국회가 구성될뿐만 아니라 그 결과 국회는 국민의 일차적 대표기관으로 인정되고 있습니다.  또한 국회는 국민의 의사를 대신하여 집행부에 의한 국정운영을 통제할수 있는 국정 통제기관으로서의 지위도 인정받고 있습니다.

 

 

 

 

Ⅱ. 국민대표기관으로서의 지위

 

 

국회는 국민에 의하여 직접 선출된 국민의 대표기관입니다. 비록 국회가 유일한 대표기관은 아니지만, 국회는 국민의 일차적 대표기관으로서 다른 어떤 국가기관보다 국민과 밀접한 관계에 있다고 볼 수 있습니다. 다만 국회가 국민과 매우 밀접하게 국민의 의사를 수렴한다해서 국회가  국민의 의사에 직접 구속되는 것은 아닙니다. 이른바 자유위임의 원칙에 따라 국회는 다른 모든 국가기관과 마찬가지로 그것이 국익에 우선한다고 판단된다면 국민의 의사에 배치되는 결정을 할  수도 있습니다.

 

 

 

 

하지만 이러한 자유위임의 원칙에도 불구하고 국회가 국민에 의해 선출되고 국민의 의사를 가장 직접적으로 대변한다느 점은 널리 인정되고 있습니다. 다만 국회권한이 국민의 개별적 기속을 받는 것은 아니므로, 국민과 국회의 관계를 사법상의 대리관계 또는 위임관계라고 말하기는 곤란합니다.

 

 

 

 

오히려 국회의 국민대표기관으로서의 지위와 관련해서 현실적인 의미를 가지는 것은 국회의 대표성약화 문제라고 할 수 있습니다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 선거제도의 개혁을 통해서 국민의 의사에 부합하는 선거결과가 담보될 수 있도록 하여야하며, 다른 한편으로는 국회 스스로가 국민의 의사를 최대한 수렴하여 반영하는 보다 적극적인 노력이 있어야할 것입니다. 

 

 

 

 

 

 

Ⅲ. 입법기관으로서의 지위

 

 

 

국회가 입법기능을 담당하게된 것은 입법기능의 성질과 국회의 성질 내지 구성 및 활동방식이 서로 잘 부합하기 때문입니다. 즉 헌법을 일차적으로 구체화시켜서 법률을 제정하고 이를 통하여 국가질서형성의 기본방향을 설정함에 있어서는 신속하고 능률적인 입법활동보다는 다양한 의견을 민주적으로 수렴하여 신중하게 입법을 하는 것이 더 바람직하므로 집단적 대표인 국회가 입법작용을 하는 것이 보다 더적합하다고 볼 수 있습니다.

 

 

 

 

하지만 현대사회가 전문화, 기술화 됨에  따라서 국회는 소위 전문성 약화라는 본질적인 문제에 직면하게 됬습니다. 즉 정부가 제출한 법률안의 내용에 대해서 검토 비판할 수 있는 전문성이 부족한 경우가 많기때문에 발생하는 현상이 벌어지고 있습니다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 국회의 전문성을 강화하는 것이 최우선 과제이지만, 이외에도 입법기능을 실질적으로 강화하기위한 보다 적극적인 조치들이 필요해보입니다.

 

 

 

 

가령 국회내 전문위원제도를 활성화하고, 국회밖의 전문가 집단과의 유기적 연계를 강화함으로써 국화활동의 전문성을 강화하는 것도 하나의 방법이 될 수 있습니다. 또한 입법과정에서 다양한 전문가 및 관련시민단체등의 적극적 참여를 유도하는것도 국회의 입법기관으로서의 역할에 도움이 될 수 있습니다.

 

 

 

 

Ⅳ. 국정통제기관으로서의 지위

 

 

 

국회가 국정통제기관으로서 중요한 역할을 하게된  것은 현행헌법이 대통령제 정부형태를 채택하고 있는 점과 무관하지 않습니다. 대통령제하에서는 정부와 의회가 구성단계에서 각기 독립적일뿐만 아니라 활동에 있어서도 원칙적으로 독립성을 가집니다. 그 결과 집행영역에 있어서 정부는 국회의 의사와 무관하게 정책을 형성하고, 집행할 수 있기때문에 국회가 이를 통제할 필요성이 더욱 커지는 것입니다.

 

 

 

다만 권력분립에 의한 국가권력의 분리는 단순히 권력을 나누어가지자는 의미가 아니고,이를 통하여 국가공동의 목적을 달성하고, 때로는 견제와 균형을 통하여 권력의 오남용을 방지하고하는데 있습니다. 따라서 국회의 정부에 대한 통제는 이런 맥락에서 볼때 국가권력 상호간의 견제를 대표하는 것이라고 볼 수 있습니다.

 

 

 

 

더구나 오늘날에는 행정국가화경향에 따라 집행부의 인적 물적 조직과 전문성이 입법부와 사법부를 압도하는 경향마져 있습니다. 따라서 국회의 국정통제는 행정국가화에 대한 균형추로서 중요한 의미를 가진다고 볼 수 있습니다.

 

 

 

 

 

Ⅴ. 국회의원의 특권남용과 개선방향 

 

 

 

현재 국회가 대한민국에 있는 공공기관 가운데 가장 신뢰할 수없는 집단으로 전락한 배경에는 국회의원들에게 현대 민주주의 사회와는 어울리지 않는 과도한 특권이 존재한다는 점을 부인하기 어렵습니다. 이에 2004년 각 정당들이 불체포특권의 포기와 축소를 공약하고, 2016년 총선때도 선거전에는 각종 특권내려놓기와 특혜폐지를 논의하지만 정작 선거가 끝난 뒤에는 언제그랬냐는 듯이 국회의원 구성원 모두가 여야단결하여 모두 침묵하는 점도 국민의 신뢰도 하락을 가져오는 결정적인 요인이 되고 있다고 보여집니다.

 

 

 

국회의원은 직무의 공정한 수행과 관련하여 헌법과 국회법에 의하여 일정한 의무를 지고있습니다. 헌법 제46조 1항은 국회의원에게 청렴의무를 부과하고 있으며, 2항에서는 국가이익우선의무, 3항에서는 이권개입금지의무를 각기 규정하고 있습니다. 여기에 국민들은 지방의회의원이나 지방자치단체장처럼 국민소환권을 인정해야한다는 요구가 강하게 일고있습니다. 하지만 국회는 이러한 국민의 요구를 꾸준하게 외면하고 있습니다. 어쩌면 그들의 신뢰도 꼴지는 국회에 대한 견제장치가 별로없는 현실정에서는 너무나도 당연한듯합니다. 21세기에 국민들의 눈높이에 맞는 과감한 결단이 요구되는 시점입니다.